國(guó)內(nèi)外收費(fèi)公路政策比較與啟示

 

國(guó)外收費(fèi)公路政策的亮點(diǎn)

 

一是規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)制度。

 

在收費(fèi)公路運(yùn)作中，國(guó)外普遍采取特許經(jīng)營(yíng)制度。特許經(jīng)營(yíng)制度有利于明確政府和公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)管理中各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，協(xié)調(diào)企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益和政府追求社會(huì)效益之間的關(guān)系，是一種普遍使用的高速公路市場(chǎng)化模式。政府和企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有以下特征：一是確定合理回報(bào)，吸引投資者。如果年合理回報(bào)未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)，由政府補(bǔ)貼；超出約定標(biāo)準(zhǔn)，則超出部分由政府和企業(yè)分成，或全部由政府享有。二是允許對(duì)條款進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，一般以五年為一個(gè)周期重新核定條款。如果實(shí)際車流量未達(dá)到預(yù)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，或出現(xiàn)改擴(kuò)建等情況，則適當(dāng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)年限。近年來(lái)，在確定收費(fèi)年限方面，部分國(guó)家開(kāi)始采用“累計(jì)收入法”（Required Cumulative Real Revenue）確定收費(fèi)年限：在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里不明確規(guī)定收費(fèi)年限，只明確累計(jì)通行費(fèi)收入目標(biāo)，達(dá)到該收入目標(biāo)后即停止收費(fèi)。

 

高速公路是具有明顯規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)，只有高速公路企業(yè)管理的公路資產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模，才可以實(shí)現(xiàn)不同效益公路的交叉補(bǔ)貼，才能用效益較好的項(xiàng)目彌補(bǔ)較差的項(xiàng)目，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，一些實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)的國(guó)家，多將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予大型高速公路公司，以取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。日本和歐洲的高速公路特許經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)規(guī)模十分龐大，所管理的高速公路可達(dá)數(shù)千公里，并形成網(wǎng)絡(luò)。

 

二是收費(fèi)目的的多樣性。

 

各國(guó)公路收費(fèi)的目的依據(jù)不同國(guó)情，主要分為以下幾種：一是償還貸款，即建路時(shí)的借貸費(fèi)用，一旦某條路所收的費(fèi)用已還清借貸，則這條路就停止收費(fèi)，免費(fèi)通行。二是調(diào)節(jié)交通流量，例如美國(guó)為減少舊金山市的交通壓力，在奧克蘭前往舊金山的一側(cè)橋頭設(shè)立大型收費(fèi)站，轎車一律繳費(fèi)2美元，而出舊金山市是無(wú)需交費(fèi)的。倫敦、首爾等城市的擁堵收費(fèi)也具有此種目的。三是維護(hù)與管理支出，在公路養(yǎng)護(hù)資金無(wú)法保障的情況下，收費(fèi)期滿后，經(jīng)過(guò)審核確認(rèn)可以繼續(xù)維持收費(fèi)，以便維持日常管理和公路養(yǎng)護(hù)，例如日本的一些高速公路采取此種收費(fèi)原則。

 

四是交叉補(bǔ)貼，收費(fèi)作為路網(wǎng)其他公路建設(shè)的專項(xiàng)資金來(lái)源。收費(fèi)期限與其國(guó)家公路網(wǎng)的發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，直到國(guó)家公路網(wǎng)建設(shè)完成。馬來(lái)西亞甚至將南北收費(fèi)公路的部分收入用于醫(yī)療事業(yè)。

 

三是收支信息的公開(kāi)性。

 

在收費(fèi)公路信息公開(kāi)方面，日本的做法值得借鑒。2005年，日本道路公團(tuán)民營(yíng)化后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家半官方性質(zhì)的債務(wù)償還機(jī)構(gòu)（JEHDRA），高速公路公司收取的通行費(fèi)收入，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出后，全部交由債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)一償還貸款。高速公路管理公司的利潤(rùn)基本不來(lái)自于通行費(fèi)收入，主要來(lái)自于服務(wù)區(qū)、停車場(chǎng)等服務(wù)設(shè)施收入。日本國(guó)土交通省聯(lián)合JEHDRA對(duì)每年的通行費(fèi)收入、公路建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等進(jìn)行了詳細(xì)預(yù)測(cè)，推算出2050年可以償還貸款，由此將收費(fèi)年限定為45年。同時(shí)，將整個(gè)詳細(xì)的測(cè)算過(guò)程向社會(huì)公布。每年的通行費(fèi)收入、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等也都向社會(huì)公布。由于信息公開(kāi)完整、及時(shí)，盡管日本的高速公路全部收費(fèi)，但收費(fèi)公路政策仍然得到了社會(huì)公眾的理解和支持。

 

四是收費(fèi)費(fèi)率的靈活性。

 

各國(guó)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，有些國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)較低，如意大利、馬來(lái)西亞，小客車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折合成人民幣為每公里0.3元；而有些國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)則相對(duì)較高，如法國(guó)小客車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折合成人民幣為每公里0.6至1.1元，日本則更高，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)呈緩慢增加趨勢(shì)，1975年小客車為100日元固定費(fèi)加每公里13日元，而現(xiàn)在是150日元固定費(fèi)加每公里24.6日元，幾乎上漲了一倍。

 

國(guó)外普遍采用彈性收費(fèi)制，不同時(shí)段按照不同費(fèi)率收費(fèi)，用于調(diào)節(jié)交通流量。例如非高峰時(shí)段給予7折到8折的優(yōu)惠，高峰時(shí)段則不給予優(yōu)惠，按照全部費(fèi)率征收。此外，針對(duì)特定目的也有不同的嘗試和優(yōu)惠措施，如2009年日本政府為提高物流效率、振興旅游等，對(duì)搭載ETC的普通乘用車輛給予全天5折的優(yōu)惠，且最高通行費(fèi)用封頂為1000日元（此活動(dòng)于2010年結(jié)束）。

 

五是收費(fèi)期限的長(zhǎng)期性。

 

由于項(xiàng)目建設(shè)的成本收回、收益能力等不同，各國(guó)的高速公路收費(fèi)期限相差很大。國(guó)外收費(fèi)公路的收費(fèi)期限一般較長(zhǎng)，有的甚至長(zhǎng)達(dá)100年。法國(guó)、西班牙等歐洲國(guó)家的收費(fèi)年限在30-60年之間，日本為45年，菲律賓為50年。美國(guó)沒(méi)有明確規(guī)定公路收費(fèi)年限，由政府和投資者在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里自行商定。具體到項(xiàng)目，加拿大多倫多H407高速公路，收費(fèi)期限99年；而美國(guó)芝加哥高架公路1959年建成收費(fèi)，期間又進(jìn)行了收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)99年），實(shí)際收費(fèi)期145年。澳大利亞悉尼海港大橋已收費(fèi)79年，目前仍在收費(fèi)，部分收入用于其他高速公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改善；墨爾本西門大橋特許經(jīng)營(yíng)期限40年；墨爾本East Link高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限39年。

 

帶給我們的啟示與思考

 

交通基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，也是一個(gè)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的表現(xiàn)。從世界范圍來(lái)看，通過(guò)收費(fèi)政策發(fā)展高速公路成為多數(shù)國(guó)家的選擇，尤其是近年來(lái)隨著資金壓力的增大和收費(fèi)技術(shù)的快速發(fā)展，收費(fèi)公路政策得到了許多國(guó)家的推崇。收費(fèi)公路政策基于“用路者付費(fèi)”原則，體現(xiàn)了“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的公平性原則。實(shí)踐證明，收費(fèi)公路也是一項(xiàng)非常符合我國(guó)國(guó)情的重要政策，是我國(guó)公路投融資領(lǐng)域的政策創(chuàng)新。目前我國(guó)高速公路正處于形成網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)任務(wù)艱巨，15.65萬(wàn)公里的收費(fèi)公路，每年的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)與管理也需要大量資金，僅依靠公共財(cái)政顯然難以滿足這樣龐大的資金需求，同時(shí)考慮交叉補(bǔ)貼、調(diào)節(jié)交通流量等多樣的目的，繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)公路政策既是客觀需要，也是現(xiàn)實(shí)之舉。

 

然而，在新的發(fā)展時(shí)期，收費(fèi)公路發(fā)展也出現(xiàn)并面臨著一系列問(wèn)題，不能有效順應(yīng)百姓的新期待，不能及時(shí)滿足百姓的新訴求，需要進(jìn)一步調(diào)整完善收費(fèi)公路政策。針對(duì)存在的突出問(wèn)題，著眼于收費(fèi)公路的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，并借鑒其他國(guó)家收費(fèi)公路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展方向主要包括：一是盡快修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，做好收費(fèi)公路發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持“長(zhǎng)期限、低費(fèi)率”，解決統(tǒng)貸統(tǒng)還、收費(fèi)公路到期怎么辦等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為收費(fèi)公路發(fā)展提供法規(guī)保障。二是依法建立公開(kāi)透明的監(jiān)管機(jī)制。實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)，確定合理回報(bào)，強(qiáng)化資金管理，建立收費(fèi)公路信息公開(kāi)制度，接受社會(huì)輿論監(jiān)督，進(jìn)一步完善收費(fèi)公路價(jià)格決策聽(tīng)證，建立靈活的費(fèi)率機(jī)制。三是有效降低收費(fèi)公路總規(guī)模，建立以高速公路為主的收費(fèi)公路體系，逐步取消二級(jí)公路收費(fèi)，嚴(yán)格控制并逐步減少一級(jí)公路收費(fèi)。