國內(nèi)外收費公路政策比較與啟示

 

未來我國收費公路的發(fā)展方向主要包括：

 

盡快修訂《收費公路管理條例》，堅持“長期限、低費率”。

 

依法建立公開透明的監(jiān)管機制。實施高速公路特許經(jīng)營，建立收費公路信息公開制度，進一步完善收費公路價格決策聽證，建立靈活的費率機制。

 

有效降低收費公路總規(guī)模。

 

收費還是收稅 兩種不同的政策選擇

 

世界上沒有真正意義上的免費公路，因為公路建設(shè)和維護都需要花費大量的資金?？v觀世界公路發(fā)展籌資來源，主要有兩種形式：

 

一種是收費，資金來自過路費。

 

在亞洲，中國、日本和韓國均依靠收費公路政策建成了全國高速公路網(wǎng)絡(luò)。截至2013年年底，中國公路總里程達到435.62萬公里，收費公路總計15.65萬公里，其中高速公路10.04萬公里。截至2009年，日本公路總里程約120萬公里，收費公路總計9507公里，其中高速公路9267公里。

 

意大利、法國和西班牙是歐盟典型的依靠收費公路政策建成高速公路的國家。2008年，三國收費公路分別達到了5694公里、8522公里和3335公里，占到歐洲收費公路總里程的41.88％，其中法國收費高速公路里程在歐洲最多且價格昂貴。另外，德國擁有高速公路12678公里，針對12噸以上的大型卡車實行收費。

 

另一種是征稅，資金來自專項稅收或一般稅收。

 

美國主要以財政投資、政府主導(dǎo)的模式建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)資金來源主要有三種，包括公路稅收、發(fā)行債券和公路收費。公路稅收是美國公路建設(shè)的主要資金來源，約占公路建設(shè)資金的70％，其他兩項分別占20％和10％左右。美國1956年通過的聯(lián)邦資助公路法和公路稅收法決定征收各種公路交通稅（包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購置稅和重型車輛使用稅），建立公路信托基金。鑒于美國公路網(wǎng)已經(jīng)基本完善，目前公路信托基金60％以上都用于公路養(yǎng)護。到2010年，美國公共道路總里程約655萬公里，收費公路約1.2萬公里。

 

上世紀80年代之后，隨著美國汽車擁有量的大幅提高，國家公路交通基礎(chǔ)設(shè)施已超負荷服務(wù)，呈現(xiàn)老化態(tài)勢；而且在新州際公路建設(shè)高峰年代建設(shè)的公路，已經(jīng)接近設(shè)計使用年限，進入翻修改造階段。但由于道路修建的成本越來越高，加上地方各級政府普遍缺錢，負責道路管理維護的各州開始對一些原本免費的路段進行收費，?？顚Ｓ糜谒召M路段的擴建及維修。

 

“收費”體現(xiàn)了“用路者付費”原則，相對公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔稅負。

 

“誰用路、誰付費”，能夠有效解決不同用路群體的公平合理負擔問題，避免不使用高速公路的公眾分擔高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護運營管理成本；也有利于政府將高速公路發(fā)展節(jié)約的資金用于非收費公路發(fā)展，更好地為公眾提供均等化的普遍服務(wù)。法國主要特許經(jīng)營公司之一的APRR（巴黎-萊茵-羅訥高速公路公司）在解釋公路收費時直白地說，法國的公路收費體系是公正的，因為它只面對路網(wǎng)使用者而不是全體法國納稅人。從世界范圍來看，越來越多的國家也開始選擇收費公路政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，世界上共有70多個國家采取收費公路的形式建設(shè)和發(fā)展高速公路，收費公路總里程約30.4萬公里。尤其是近20年來，實施收費公路政策的國家數(shù)量在不斷增加，收費公路規(guī)模也在不斷擴大。大多數(shù)發(fā)達國家保持了相對平穩(wěn)的增幅和增速，而發(fā)展中國家則表現(xiàn)出收費公路數(shù)量增多、增速快等特點。在東亞、拉美和非洲的一些國家，收費公路政策成為支撐高等級公路建設(shè)的主要政策，盡管收費公路建設(shè)引入時間不長，但收費公路里程增長較快。

 

不同政策選擇 面臨的新困境

 

美國公路信托基金入不敷出，公路基礎(chǔ)設(shè)施老化，路況急劇變差。

 

依靠聯(lián)邦公路信托基金，美國上個世紀率先建成了世界先進的州際高速公路網(wǎng)絡(luò)。然而，受制于消費稅未隨著通貨膨脹率調(diào)整且不專項用于公路項目等各種因素，目前為全美交通基礎(chǔ)設(shè)施埋單的公路信托基金常年入不敷出，實際上，美國的基礎(chǔ)設(shè)施投資早已逐年下降，只及歐洲水平的一半，美國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護維修資金短缺現(xiàn)象日益嚴重。2013年，據(jù)美國土木工程師學會（ASCE）估算，截至2020年，美國總共需要花3.6萬億美元維護基礎(chǔ)設(shè)施，其中，需要1.72萬億美元維護地面交通基礎(chǔ)設(shè)施，但美國只拿得出8770億美元。

 

資金短缺造成路面狀況變差。2013年tripnet.org網(wǎng)站對加州超過50萬人城市的路面進行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：洛杉磯-長堤-圣安納一帶的公路有64％的路面嚴重失修；而舊金山-奧克蘭、圣荷西以及圣地亞哥一帶的公路分別有60％、56％和55％的路面嚴重失修。

 

ASCE負責每四年對全美的公路、港口、橋梁和其他基礎(chǔ)設(shè)施進行評估，成績從A-F分為6個主要檔次。在其剛剛出版的2013年評估報告中，他們對于美國基礎(chǔ)設(shè)施給出了“D+”。自1998年以來，美國基礎(chǔ)設(shè)施平均成績始終處于D級附近，造成成績較低的原因主要是資金不足，維護延遲。數(shù)據(jù)顯示，全美32％的主要公路需要大規(guī)模養(yǎng)護，607380座橋梁的平均年齡已經(jīng)達到了42年，有7萬座“結(jié)構(gòu)缺陷”的橋梁仍在使用，相當于每9座橋梁中有一座危橋。美國的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊已經(jīng)是公認的事實。據(jù)世界經(jīng)濟論壇 《2012-2013年全球競爭力報告》顯示，美國基礎(chǔ)建設(shè)質(zhì)量排名全球第25位。

 

我國收費公路政策自1984年年底出臺實施以來，打破了過去公路建設(shè)投資財政資金不足的束縛，極大地促進了我國公路建設(shè)快速發(fā)展。其中，高速公路里程從零增長到10.44萬公里，總里程躍居世界第一。實踐證明，收費公路政策實施以來的30年，是我國公路交通事業(yè)發(fā)展史上速度最快、規(guī)模最大、對經(jīng)濟社會發(fā)展支撐作用最為突出的時期。我國公路交通的發(fā)展成就，得到了國際交通運輸界的廣泛贊譽和好評。世界銀行曾在其發(fā)展報告中評價：“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內(nèi)，大規(guī)模提高其公路資產(chǎn)基數(shù)?！?/FONT>

 

高速公路建設(shè)對促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重大推動作用，彰顯了我國特色社會制度的優(yōu)越性，樹立了新時期、新階段的道路自信、理論自信、制度自信，有著現(xiàn)實價值和歷史價值。

 

不可否認，收費公路政策對我國公路交通事業(yè)乃至經(jīng)濟社會發(fā)展作出積極貢獻的同時，也暴露出一些突出的問題，受到社會公眾的質(zhì)疑，主要表現(xiàn)為收費公路規(guī)模偏大，收費信息不透明，支出不規(guī)范、不合理，部分經(jīng)營性收費公路的收益遠遠超過其合理回報水平，引起社會的強烈不滿，急需進一步規(guī)范和完善。