收費(fèi)公路清理面臨“兩難困境”

 

為治理公路高收費(fèi)，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)改委等五部門前不久聯(lián)合發(fā)出「關(guān)于開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知」(下稱《通知》)，要求全面清理公路超期收費(fèi)、通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高等違規(guī)及不合理收費(fèi)，堅(jiān)決撤銷收費(fèi)期滿的收費(fèi)項(xiàng)目。不過(guò)，文件還是主要重申了2004年國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的內(nèi)容，并沒(méi)有新的重大舉措。如果國(guó)務(wù)院的《條例》尚不能得到實(shí)施，人們就不能期望5部門的《通知》就可以解決問(wèn)題。

 

實(shí)際上，中國(guó)高速公路建設(shè)大躍進(jìn)、「貸款修路、收費(fèi)還貸」的建設(shè)模式、以盈利為目的公路企業(yè)法人與公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性相矛盾，以及地方政府片面追求GDP等問(wèn)題，是造成高速公路超期收費(fèi)的深層次體制機(jī)制問(wèn)題。如果不革除以上體制機(jī)制問(wèn)題，中國(guó)高速公路高收費(fèi)問(wèn)題就難以徹底解決。

 

「兩難困境」

 

2004年國(guó)務(wù)院頒布的《條例》第二十三條規(guī)定，「轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權(quán)益的收入，必須繳入國(guó)庫(kù)，除用于償還貸款和有償集資款外，必須用于公路建設(shè)」。該《條例》第十一條規(guī)定：「省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款」。實(shí)際上，交通部1996年頒布的《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》中就有類似規(guī)定，「轉(zhuǎn)讓方獲得的轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)收入，首先用于償還被轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的公路建設(shè)貸款和開發(fā)新的公路建設(shè)項(xiàng)目」。

 

這意味著，轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)收入可以用于新的公路項(xiàng)目建設(shè)，這就為利用轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)收入進(jìn)行資本運(yùn)作打開了大門，為全國(guó)各省、市、自治區(qū)對(duì)高速公路以及收費(fèi)公路實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一投資建設(shè)、統(tǒng)一還貸、統(tǒng)一納稅開辟了道路。

 

「統(tǒng)一還貸」意味著，一條盈利的高速公路在還清本身的貸款后還可以繼續(xù)收取通行費(fèi)，全省高速公路貸款是一盤棋，所有的高速公路貸款全部還清，才可能停收通行費(fèi)。

 

以山西太舊高速公路為例，該高速公路1993年開工建設(shè)，1996年6月建成通車，太舊高速是石太高速的山西段，通道區(qū)位的重要性使太舊高速取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，通車當(dāng)年的收入就達(dá)到1.23億元。2000年9月，山西省要建設(shè)全長(zhǎng)666公里的大運(yùn)高速，總投資達(dá)222億元，但存在巨大的資本金缺口。于是，2000年11月，山西省對(duì)太舊高速公路管理局進(jìn)行改制，以「山西太舊高速公路管理有限責(zé)任公司」之名進(jìn)行資本運(yùn)作，置換出了20億元的資本金。從而盤活了大運(yùn)高速公路建設(shè)的全局，進(jìn)而爭(zhēng)取到國(guó)家資金和銀行貸款，使大運(yùn)高速公路建設(shè)資金得以落實(shí)。

 

目前山西省高速公路管理局下轄與太舊公司同類的高速公路管理公司已達(dá)16家，經(jīng)營(yíng)著全省20多條高速公路，全長(zhǎng)3000多公里。按照山西的「十二五」規(guī)劃，到2015年全省要初步形成現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系，高速公路總里程要達(dá)到6300公里，全面建成「三縱十一橫十一環(huán)」的高速公路網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)縣縣通高速。這些高速公路中相當(dāng)大部分是沒(méi)有還本付息能力的。

 

國(guó)務(wù)院《條例》第十四條的規(guī)定，中西部政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。如果執(zhí)行該條款，太舊高速公路要在2015年底停止收費(fèi)。雖然到2010年太舊高速公路已累計(jì)收取社會(huì)車輛通行費(fèi)90多億元，早就還清了貸款，且收回了3倍以上的投資。但可以預(yù)計(jì)，即使到2016年太舊高速公路停止收費(fèi)的規(guī)定也無(wú)法實(shí)施。因?yàn)檫@會(huì)使山西省高速公路統(tǒng)一還貸的資金來(lái)源大幅度減少，而山西在「十二五」期間還要進(jìn)行更大規(guī)模的高速公路建設(shè)。太舊高速公路按期停止收費(fèi)，就無(wú)法為山西省其他不盈利的高速公路還本付息，就會(huì)形成大量銀行壞帳。這是一個(gè)「兩難困境」，繼續(xù)收費(fèi)就要違反國(guó)務(wù)院《條例》所規(guī)定的「最長(zhǎng)不得超過(guò)20年」，停止收費(fèi)就無(wú)法還本付息，將出現(xiàn)大量銀行壞賬。

 

產(chǎn)生「兩難困境」的原因在于：《條例》允許用轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的收入進(jìn)行新的公路項(xiàng)目投資，允許對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款；同時(shí)規(guī)定了還貸公路收費(fèi)期限；但中央政府卻沒(méi)有控制各行政區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)可以進(jìn)行的政府還貸公路建設(shè)規(guī)模。這樣，如果該行政區(qū)內(nèi)高速公路的建設(shè)規(guī)模大幅度膨脹，建設(shè)了大量在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)沒(méi)有車流的高速公路，這部分高速公路在規(guī)定的收費(fèi)期限內(nèi)就還無(wú)法還本付息，因?yàn)樵试S統(tǒng)一還款，就只能靠那些車流量大的高速公路繼續(xù)收費(fèi)來(lái)「統(tǒng)一還款」。如果那些少數(shù)能盈利的高速公路在超過(guò)收費(fèi)期限以后停止收費(fèi)，「統(tǒng)一還款」的資金來(lái)源就會(huì)中斷，由此將形成大量銀行壞賬，并導(dǎo)致嚴(yán)重的金融危機(jī)。

 

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高速公路建設(shè)大躍進(jìn)

 

「兩難困境」實(shí)質(zhì)上是中國(guó)高速公路建設(shè)大躍進(jìn)的增長(zhǎng)方式是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)和能否繼續(xù)的問(wèn)題。

 

國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃總里程為8.5萬(wàn)公里，在此之外各省、市、自治區(qū)都有自己的高速公路網(wǎng)規(guī)劃，全國(guó)有21個(gè)省計(jì)劃到2030年使省內(nèi)的高速公路里程達(dá)到5000公里左右，其中江蘇、內(nèi)蒙古、四川、廣東、陜西甚至要達(dá)到8000到9000公里，貴州要達(dá)到6500公里，全國(guó)的高速公路總里程要達(dá)到18萬(wàn)公里左右。

 

即使中國(guó)高速公路的總里程需要達(dá)到18萬(wàn)公里，以什么速度進(jìn)行建設(shè)也是需要考慮的問(wèn)題。「十一五」期間，中國(guó)平均每年建設(shè)6000多公里的高速公路，實(shí)現(xiàn)了大躍進(jìn)的增長(zhǎng)速度?！甘濉蛊陂g交通運(yùn)輸部要繼續(xù)延續(xù)這樣的增長(zhǎng)速度。按照交通運(yùn)輸部正式公佈的《交通運(yùn)輸「十二五」發(fā)展規(guī)劃》，「十二五」末，國(guó)家高速公路網(wǎng)將基本建成，高速公路總里程達(dá)到10.8萬(wàn)公里。在2010年底，全國(guó)高速公路里程為7.41萬(wàn)公里，其中，國(guó)家高速公路5.77萬(wàn)公里。這就是說(shuō)，「十二五」期間，中國(guó)平均每年仍然要建設(shè)6000多公里的高速公路。

 

1998年至2007年，中國(guó)高速公路年均通車?yán)锍桃殉^(guò)4900公里，這時(shí)無(wú)論從規(guī)模總量還是從結(jié)構(gòu)等級(jí)看，都已經(jīng)完全能滿足中國(guó)當(dāng)前發(fā)展的基本需求了。

 

而且，美國(guó)的汽車保有量有2.85億輛，其高速公路里程只有約8.8萬(wàn)公里。目前中國(guó)的汽車保有量只相當(dāng)美國(guó)的1/4，但中國(guó)已經(jīng)規(guī)劃的高速公路總里程是美國(guó)的2倍以上。如果中國(guó)的汽車保有量按目前的增長(zhǎng)速度，在2021年將達(dá)到美國(guó)目前的水平，那么世界的石油供給和中國(guó)的環(huán)境能夠承受嗎？如果達(dá)不到美國(guó)的汽車保有量水平，那么中國(guó)的高速公路上是否有足夠的車流交過(guò)路費(fèi)，來(lái)為建設(shè)高速公路的巨額債務(wù)還本付息呢？

 

另外，按照交通運(yùn)輸部的規(guī)劃，「十二五」末期，中國(guó)高速公路里程占公路總里程的比例將達(dá)到2.4%，而美國(guó)的這一比例為1.4%，美國(guó)的人均收入是中國(guó)的16倍左右，對(duì)高速公路的需求應(yīng)當(dāng)比中國(guó)高。中國(guó)是不是建了太多的高速公路，太少的農(nóng)村公路呢？

 

中國(guó)國(guó)家高速公路網(wǎng)連接了全國(guó)所有省會(huì)城市以及目前城鎮(zhèn)人口超過(guò)20萬(wàn)的大中城市，各省、市、自治區(qū)的高速公路網(wǎng)規(guī)劃則要進(jìn)一步連接10萬(wàn)或幾萬(wàn)人口的小城市。一般情況是，先修建的連接百萬(wàn)人口的高速公路，由于人口密度高車流量大，通常能夠還本付息；而較晚修建的連接中小城市的高速公路，由于車流量低，通常缺乏還本付息能力。目前正在建設(shè)或?qū)⒁ㄔO(shè)的高速公路，大多位于收入水平低、人口密度低、車流量低的通道上。地方政府的公路建設(shè)負(fù)債將大幅度增加，而還本付息能力將大幅度下降。

 

現(xiàn)實(shí)的來(lái)看，中國(guó)許多地區(qū)的高速公路網(wǎng)密度已遠(yuǎn)高于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，東中部地區(qū)早年建成的高速公路，客貨運(yùn)量大，車流密度很高，但近年來(lái)建成的高速公路，相當(dāng)部分的客貨流量嚴(yán)重不足。

 

但是，相當(dāng)多的地方行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)還都把修建更多的高速公路作為推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加GDP，從而提高政績(jī)的重要手段。他們認(rèn)為，即使現(xiàn)在沒(méi)有車流。但隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，車流也會(huì)增長(zhǎng)，修了高速公路就留下了看得見的政績(jī)，而增加的政府債務(wù)是下一屆政府的事情；銀行貸款是國(guó)家資源，本行政區(qū)不用，就會(huì)被其他地區(qū)拿走作為增加其政績(jī)的資源。于是，各省、市、自治區(qū)利用制定「十二五」規(guī)劃的時(shí)機(jī)，紛紛編制一個(gè)比一個(gè)更宏偉的、要高于「十一五」增長(zhǎng)速度的高速公路建設(shè)規(guī)劃。

 

「貸款修路、收費(fèi)還貸」

 

中國(guó)高速公路採(cǎi)用「貸款修路、收費(fèi)還貸」的模式，并取得了快速發(fā)展。但這種模式只適用于收入水平高、人口密度高的地區(qū)，因?yàn)檫@類地區(qū)通過(guò)收過(guò)路費(fèi)可以還貸，不適用于收入水平低、人口密度低的中西部地區(qū)，因?yàn)檫@些地區(qū)收不了多少費(fèi)，根本無(wú)法還貸。但「貸款修路、收費(fèi)還貸」的模式變成了中國(guó)高速公路建設(shè)的普遍模式。

 

美國(guó)的高速公路是依靠以燃油稅、車購(gòu)稅、輪胎稅等稅收構(gòu)成的「公路信托基金」建設(shè)的，不依靠銀行貸款，并且聯(lián)邦與州的出資比例為9︰1，這樣就資助了收入水平較低地區(qū)的高速公路建設(shè)。

 

中國(guó)的高速公路建設(shè)沒(méi)有形成這樣的制度安排?！甘濉箷r(shí)期所建設(shè)的高速公路大多在收入水平低、人口密度低的地區(qū)，「貸款修路、收費(fèi)還貸」的高速公路建設(shè)模式在這些地區(qū)大規(guī)模復(fù)製就存在巨大的債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

 

審計(jì)署全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告顯示，2010年全國(guó)高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率達(dá)到了54.64%。這說(shuō)明相當(dāng)多地區(qū)的高速公路收費(fèi)收入已經(jīng)不足以償還債務(wù)本息，因此要依靠舉借新債來(lái)償還舊債。

 

在中國(guó)的高速公路里程僅為7.41萬(wàn)公里的情況下，就出現(xiàn)了大量要依靠舉借新債來(lái)償還舊債的高速公路，未來(lái)建設(shè)的高速公路只會(huì)是車流更少，還本付息能力更差的高速公路。可以預(yù)計(jì)，各行政區(qū)融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步急劇增加。

 

按審計(jì)署全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告，截至2010年底，因高速公路建設(shè)舉借的債務(wù)余額為1.1萬(wàn)億元。這尚沒(méi)有考慮與地方政府融資平臺(tái)相關(guān)的所有還貸公路，因而是大大低估的數(shù)據(jù)。根據(jù)交通運(yùn)輸部的統(tǒng)計(jì)公告，2001年到2010年的10年間，中國(guó)完成公路建設(shè)投資6萬(wàn)億元，其中來(lái)自車購(gòu)稅的資金6800億元，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金1768億元，國(guó)內(nèi)貸款2.36萬(wàn)億元，地方自籌2.15萬(wàn)億元。地方一般是通過(guò)銀行貸款自籌，不考慮2001年以前的債務(wù)，目前地方政府公路建設(shè)的債務(wù)余額估計(jì)為4.5萬(wàn)億元左右。

 

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交通運(yùn)輸部規(guī)劃在「十二五」期間完成交通基本建設(shè)投資6.2萬(wàn)億元，比「十一五」期間總投資略有增長(zhǎng)。那么在「十二五」末期，地方政府公路建設(shè)的債務(wù)余額估計(jì)要達(dá)到9萬(wàn)億元。對(duì)于這樣的巨額債務(wù)，即使超過(guò)國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的收費(fèi)期限，繼續(xù)收費(fèi)甚至提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府也是難以還本付息的，大量的銀行壞賬將不可避免。

 

實(shí)際上，這種情況已經(jīng)出現(xiàn)。2011年4月云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示「即日起，只付息不還本」。該公司在建行、國(guó)開行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元。在違約公函發(fā)出后，云南省銀監(jiān)局和各債權(quán)銀行與云南省政府進(jìn)行了多次溝通。云南省政府做出了增資、墊款等承諾，并要求企業(yè)撤回公函。問(wèn)題是，下一次或再下一次還本付息日來(lái)臨的時(shí)候，云南省政府還有錢墊款嗎？云南省政府到哪里去籌資？又如何償還呢？

 

然而，云南高速公路建設(shè)還在準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)新的大躍進(jìn)?！甘晃濉蛊陂g，云南省交通基礎(chǔ)設(shè)施累計(jì)完成投資2042億元，高速公路里程達(dá)到2630公里，居西部地區(qū)第一。今年8月《昆明日?qǐng)?bào)》報(bào)道說(shuō)，云南交通在「十二五」期間將有大突破，高速公路通車?yán)锍踢_(dá)1萬(wàn)公里，規(guī)劃完成建設(shè)投資5000億元。

 

那么，建設(shè)資金從哪里來(lái)？新建高速公路上會(huì)有多少車流？通行費(fèi)收入能否還本付息？這些問(wèn)題是否應(yīng)當(dāng)一起考慮呢？

 

公益性與經(jīng)營(yíng)主體追求利潤(rùn)的矛盾

 

清理收費(fèi)公路的另一難點(diǎn)是企業(yè)的逐利屬性與公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性的矛盾。

 

現(xiàn)在的問(wèn)題是，相當(dāng)多的公路經(jīng)營(yíng)者是以盈利為目的的企業(yè)法人。2010年上市公司年報(bào)顯示，在A股上市的19家路橋收費(fèi)公司，平均凈利率高達(dá)35.51%，超過(guò)石油、證券和房地產(chǎn)，成為2010年「最暴利」行業(yè)。這些企業(yè)的大股東都是各省交通集團(tuán)的國(guó)有企業(yè)。一方面公路的經(jīng)營(yíng)主體受到利潤(rùn)最大化考核目標(biāo)的趨動(dòng)，另一方面公路是國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有一定的公益性，二者相互矛盾。

 

公路經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)屬性與公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性的內(nèi)在矛盾，決定了專項(xiàng)清理不合理收費(fèi)工作很難取得成效。如果高速公路的經(jīng)營(yíng)主體是不以盈利為目的的特殊企業(yè)法人，是可以在公路發(fā)展和支付發(fā)展代價(jià)方面獲得某些平衡。

 

美國(guó)高速公路的建設(shè)資金主要來(lái)自聯(lián)邦稅收，因此不收通行費(fèi)。美國(guó)的高速公路的建設(shè)方案、工程設(shè)計(jì)、建設(shè)管理都是由州一級(jí)政府負(fù)責(zé)，公路的產(chǎn)權(quán)分屬各州政府，公路的運(yùn)營(yíng)維護(hù)也由各州負(fù)責(zé)，由此保證了高速公路的公益性。

 

美國(guó)有少量收費(fèi)高速公路是通過(guò)法律授權(quán)特許建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路。收費(fèi)高速公路管理委員會(huì)是獨(dú)立法人，但不同于一般的私人公司，它要承擔(dān)社會(huì)公益職能并享有某些稅收優(yōu)惠。中國(guó)的高速公路也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類似的制度安排。

 

解決問(wèn)題之途

 

要清理收費(fèi)公路和避免地方政府的債務(wù)危機(jī)，首先要停止高速公路建設(shè)大躍進(jìn)。

 

「十二五」時(shí)期中國(guó)每年新增的高速公路里程不能超過(guò)1000公里，最多不能超過(guò)2000公里，而不是目前交通運(yùn)輸部規(guī)劃的每年6000公里。公路交通建設(shè)要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，量力而行。即使這樣，也要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，等大部分收費(fèi)公路完成還本付息后，清理收費(fèi)公路才能成為可能。

 

清理收費(fèi)公路還要改變經(jīng)營(yíng)高速公路企業(yè)的性質(zhì)，使它們成為不以盈利為目的的特殊企業(yè)法人，享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并受到嚴(yán)格監(jiān)管，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)只能微利保本，而不是賺錢的工具。

 

清理收費(fèi)公路及其所面臨的問(wèn)題，實(shí)際上反映了中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制上一些深層次的問(wèn)題。目前，科學(xué)發(fā)展觀還只是一個(gè)可以貼在任何地方的標(biāo)籤，高速公路建設(shè)大躍進(jìn)也可以是為了「推進(jìn)交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展」。各省、市、自治區(qū)在實(shí)際工作中仍然在片面追求GDP，都要進(jìn)行更大規(guī)模的高速公路建設(shè)，而不管它上面有沒(méi)有車流，更不考慮如何為地方政府的巨額債務(wù)還本付息。

 

然而，現(xiàn)在就必須大幅度壓縮規(guī)劃的高速公路建設(shè)規(guī)模和建設(shè)速度，雖然要付出一定的代價(jià)，但如果不下決心進(jìn)行調(diào)整，在未來(lái)5年左右的時(shí)間內(nèi)就要被迫進(jìn)行調(diào)整，而且要支付更大的代價(jià)。