破解收費公路困局 在于設計合理政策

 

多年來備受詬病的首都機場高速公路收費終于降低。7月1日起，從北京市區(qū)開車到首都機場T1、T2航站樓，每次單向收費5元。

 

很多人都會想到，這與從6月20日開始的國家五部門聯(lián)手在全國范圍內開展為期一年的收費公路專項清理工作有關，此次清理的重點是公路的超期收費、通行費標準過高以及不合理收費。

 

據(jù)報道，6月23日，交通運輸部、國家發(fā)改委、財政部到北京市調查了解收費公路專項清理工作開展情況時，調研組現(xiàn)場考察了首都機場高速公路。交通運輸部部長李盛霖表示，希望在此次專項清理工作中，北京市能夠率先邁步、邁好步。

 

其實，類似的清理已進行過很多次，但在公眾看來，收效并不理想。頻頻見諸媒體的于法無據(jù)、于理不合的公路收費屢禁不止，億萬國人也因此承擔著較高的交通與物流成本。

 

多年以來，收費公路政策對中國交通運輸發(fā)展所起到的作用一直被有關部門充分肯定。

 

1988年之前，中國還沒有高速公路，截至2010年底，中國建成的高速公路已達7.4萬公里左右，僅次于美國。數(shù)據(jù)顯示，美國和日本分別花了40年以上的時間來建設國家高速公路網(wǎng)，而中國只用了一半的時間。促成這個奇跡般飛躍的，正是收費公路政策。

 

1981年，香港商人霍英東等人投資的國道107廣深線東莞中堂大橋建成通車并投入使用，并建起全國首個路橋收費站，這是收費公路的開端。

 

當時，我國公路基礎設施建設滯后，建設資金不足成為制約全國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，廣東因此率先提出“貸款修路，收費還貸”的設想，開了“以橋養(yǎng)路、以路養(yǎng)路”的先河。

 

廣東的改革實踐引起“蝴蝶效應”。1984年國務院第54次常務會議正式?jīng)Q定實行“貸款修路，收費還貸”，允許通過集資或銀行貸款修建收費公路，并對通過收費公路(橋梁、隧道)的車輛收取過路過橋費，用于償還貸款。

 

1987年，國務院頒布《公路管理條例》。1988年，交通部、財政部、國家物價局根據(jù)《公路管理條例》，聯(lián)合發(fā)布《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》，中國的收費公路制度自此確立。

 

由廣東發(fā)源，再經(jīng)國家政策與法規(guī)確定之后，收費公路模式在全國范圍內迅速鋪開。但問題隨之而來：“還貸”的邊界被輕易越過，“收費”呈迅速失控狀態(tài)。其中的奧妙，就在于“政府還貸公路”與“經(jīng)營性公路”的區(qū)別。

 

由“貸款修路，收費還貸”政策產生的收費公路包括兩類：一類是政府還貸公路，即縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或集資建成的公路；另一類是經(jīng)營性公路，即國內外經(jīng)濟組織投資建成的公路和依法受讓政府還貸公路收費權的公路。

 

2004年11月開始施行的《收費公路管理條例》對“政府還貸公路”與“經(jīng)營性公路”收費期限的限定有嚴格區(qū)別。對于前者，條例規(guī)定收費期限最長不得超過15年，在收費期限屆滿前還清貸款的必須終止收費。對于后者，按照收回投資并有合理回報的原則，最長不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。

 

這一區(qū)別給一些地方帶來了騰挪的空間。作為“政府還貸公路”收費償清貸款本息后，有的公路搖身一變，性質轉變?yōu)椤敖?jīng)營性公路”，得以繼續(xù)收費。

 

首都機場高速在1997年完成了這一變身。北京市于1997年1月將首都機場高速的定位由原政府還貸公路修改為經(jīng)營性公路，重新批準收費30年(收費年限延長到2026年)。據(jù)了解，目前首都機場高速的管理者為北京市首都高速公路發(fā)展有限公司。

 

收費公路被當作地方政府的融資平臺，這就直接導致一些收費公路的收費期限過長，成為“高價公路”。對于這些公路，此前收費年限是存續(xù)，還是重新起算？貸款還清后，收費標準是不是下調？對于這些細節(jié)，沒有明確的法律規(guī)定。在《收費公路管理條例》中有簡單規(guī)定，轉讓收費公路權益的，應當向社會公布，采用招標投標的方式，公平、公正、公開地選擇經(jīng)營管理者，并依法訂立轉讓協(xié)議。轉讓政府還貸公路權益的收入，必須繳入國庫，除用于償還貸款和有償集資款外，必須用于公路建設。

 

但是，該法規(guī)實施時，近年來屢遭詬病的首都機場高速、京石高速等公路，早已完成了“變身”。

 

值得注意的是，此次專項清理工作將對2004年《收費公路管理條例》正式實施前建成的收費公路進行全面規(guī)范，“既往也咎”。對已經(jīng)依法批準實施收費或完成收費權轉讓，但收費站點間距或收費期限不符合條例規(guī)定的收費公路及收費站，要制定并落實具體措施進行規(guī)范，確保站點間距和收費期限在今年年底前全部符合條例的有關規(guī)定。

 

相對而言，超期收費、收費站距離不合規(guī)定和擅自設卡收費等公路亂收費現(xiàn)象比較好治理，因為有界限清晰的法規(guī)作為參照，只要執(zhí)行得力，這些亂收費現(xiàn)象很難躲過此輪清理。然而，對于由政府還貸公路轉變而來的經(jīng)營性公路，由于它蒙著一層“合法外衣”，又有地方利益摻雜其中，是此番五部委治理的難點所在。

 

交通運輸部公布的《關于開展收費公路專項清理工作的通知》表示：“對通行費標準偏高、經(jīng)營收益過高、社會反映集中的收費公路，由省級人民政府組織有關部門，按照經(jīng)營性公路收回投資并有合理回報、政府還貸公路按期還貸并滿足養(yǎng)護管理資金需求的原則降低通行費收費標準?！薄皩ξ窗凑沼嘘P法律和法規(guī)規(guī)定的權限和程序，將政府還貸公路改為經(jīng)營性公路進行建設和經(jīng)營管理的，要立即糾正，實現(xiàn)屬性歸位。”“有關部門要按照職責分工研究提出規(guī)范收費公路發(fā)展的長效措施，進一步完善收費公路通行費標準形成機制，科學確定經(jīng)營性公路合理回報率?！?/FONT>

 

曾經(jīng)申請公開首都機場高速收費信息的北大法學院教授王錫鋅認為，對經(jīng)營性收費公路的清理是最值得期待的，“如何認定經(jīng)營性公路的合理回報”背后折射出的是地方政府在利益和公益之間如何權衡。他建議，對于進入維護保養(yǎng)期的高速公路，政府應按目前的交通流量，重新核定收費年限和收費標準，回歸其公益屬性。

 

正如王錫鋅所說，經(jīng)營性公路的存在有法律依據(jù)，關鍵在于如何認定經(jīng)營性公路的合理回報。多年來被視為“法院司法建議、審計報告、輿論監(jiān)督”難以撼動的首都機場高速收費終于降價，而那些被網(wǎng)友曝光的全國多地機場高速“天價”過路費仍在死扛。當?shù)卣拖嚓P部門應該盡快拿出能讓公眾滿意的措施來。

 

為期一年的運動式清理過后怎樣呢？從制度設計而言，破解我國收費公路困局的關鍵在于合理的政策設計。當然，要馬上取消收費公路和貸款修路的模式并不現(xiàn)實，收費公路在我國還將長期存在。政府交通主管部門敦促企業(yè)公開收費依據(jù)、收費用途，真正尊重民眾的知情權和監(jiān)督權，我國的收費公路政策近年來遭遇的公信力危機才有逐漸消弭的可能。