治污治堵三大基石：法律、民意、程序

 

9月2日，北京市發(fā)布《2013－2017年清潔空氣行動計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)分解的通知》，超過50位“一把手”作為“牽頭單位責(zé)任人”對首都空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。PM2．5將作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展約束性指標(biāo)進(jìn)入督查、考核辦法，并在審批建設(shè)項(xiàng)目、評優(yōu)評先資格等方面實(shí)行“一票否決”。

 

這條消息令人喜憂參半。喜的是對于霧霾治理中央、地方政府部門高度重視，聯(lián)手出擊，將十八大報(bào)告提出的生態(tài)文明、美麗中國建設(shè)落在實(shí)處，將關(guān)系到民生健康的考核指標(biāo)放在“一票否決”的重要位置，而從重考核GDP指標(biāo)到重考核細(xì)顆粒物指標(biāo)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的深入落實(shí)；憂的是在中國很多地方，在很多情況下，“一票否決”的考核方式往往會像在計(jì)劃生育、信訪等“重點(diǎn)領(lǐng)域”，誘發(fā)基層在具體執(zhí)行時滋生“不管不顧”的沖動。因此，法律基礎(chǔ)、民意向背、程序正義是北京此次治污、治堵的三大基石，在清潔空氣行動計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)分解落實(shí)過程中要格外受到重視，絕不能因?yàn)椤耙黄狈駴Q”的重壓被執(zhí)行部門漠視或忽略。

 

限行繞不過的法律基礎(chǔ)

 

北京市提出，2013年底前研究完善并出臺小客車分區(qū)域、分時段限行相關(guān)政策，力爭2014年實(shí)施。北京市交通委委員容軍解釋說，目前采取的高峰時段區(qū)域限行交通管理措施，對于緩解交通擁堵和改善空氣質(zhì)量起到了重要作用。下一步，將全面評估該措施的實(shí)施效果，研究完善和調(diào)整現(xiàn)行政策的具體措施。

 

然而不容否認(rèn)，尾號限行這種行政強(qiáng)制手段的法律基礎(chǔ)一直存疑。公共政策最重要的是遵循法治的精神。對于北京已經(jīng)實(shí)施的尾號限行和未來有可能實(shí)施的小客車分區(qū)域、分時段限行相關(guān)政策，有觀點(diǎn)認(rèn)為可以找到的法律依據(jù)是《中華人民共和國道路交通安全法》的第三十九條和第四十條。但是一直沒有權(quán)威立法部門對道交法的相關(guān)條款有沒有如此大的“權(quán)力”進(jìn)行解讀。

 

而對于強(qiáng)制限行是否有違物權(quán)法，法律界人士看法也不一。中國消費(fèi)者協(xié)會律師團(tuán)團(tuán)長邱寶昌曾對記者表示：“物權(quán)法要求物盡其用，假如說一個產(chǎn)品價(jià)值10年，單雙號或尾號限行導(dǎo)致物品的價(jià)值不值10年，這實(shí)際上是資源的浪費(fèi)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講也不合理?！痹谝粋€法治社會中，公民對于全國性法律的理解是不是“誤讀”，究竟應(yīng)當(dāng)由誰作出最權(quán)威、具有法律效力的解釋，也需要先搞清楚。北京德潤律師事務(wù)所律師劉家輝曾經(jīng)對記者表示，無疑應(yīng)當(dāng)是全國人大相關(guān)部門。

 

擁堵費(fèi)躲不開的民意基礎(chǔ)

 

針對2日北京市發(fā)布《2013－2017年清潔空氣行動計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)分解的通知》，北京市交通委3日表示，北京市在制定征收擁堵費(fèi)政策過程中，將充分論證必要性和預(yù)期成效，廣泛征求社會各界的意見建議，形成完善的方案后適時出臺。

 

應(yīng)當(dāng)說，北京市交通委的表態(tài)符合民意期待。收不收擁堵費(fèi)，收擁堵費(fèi)還是排污費(fèi)，怎么收才能真正緩解擁堵、治理污染，都不是一個部門拍拍腦袋就能決定的。廣泛征集民意，才能使政策推行獲得民意基礎(chǔ)。

 

從污染經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度客觀分析，對機(jī)動車等污染的治理包括政府直接控制污染，也包括政府間接控制污染，即通過激勵制度鼓勵潛在污染者不污染環(huán)境或者限制他們的污染，同時通過政府形成污染權(quán)市場。

 

倫敦等國際化大都市收擁堵費(fèi)治堵、治污不假，但倫敦沒有采取行政強(qiáng)制手段限行，倫敦的公交供給能力也能比較好地滿足人們的出行需求。因此，利用擁堵費(fèi)或排污費(fèi)、提高中心城區(qū)停車費(fèi)等市場化的治堵、治污手段與行政強(qiáng)制手段并用會存在較強(qiáng)的民意反感，這需要有關(guān)部門彎下腰，認(rèn)真地傾聽民意，科學(xué)、民主地制定政策。

 

治堵、治污不能忽視的程序正義

 

在地方治堵、治污的過程中，還應(yīng)高度重視程序正義的重要性。舉例來說，對一些涉及民生出行利益的焦點(diǎn)問題，政府應(yīng)當(dāng)盡可能遵循“有限政府”的原則，盡可能利用市場手段和社會管理創(chuàng)新解決問題，即使出發(fā)點(diǎn)是好的，也不宜大包大攬，拍腦袋決定一切、命令一切?？梢岳寐犠C會等民主方式，但要注意應(yīng)當(dāng)不走過場地聽取民意，而不是走過場地預(yù)先設(shè)定一個結(jié)果。

 

此外，還應(yīng)盡可能利用地方立法的形式推動治污、治堵進(jìn)程，少用行政命令的方式。例如，北京市人大常委會此前透露，針對細(xì)顆粒物居高不下、大氣污染防治形勢嚴(yán)峻的情況，北京年內(nèi)擬出臺大氣污染防治法規(guī)，通過立法采取更嚴(yán)格的大氣污染防治措施，特別是將大大提高排污行為的違法成本。這實(shí)際上反映了地方迫切需要根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)行相對獨(dú)立的地方大氣污染防治立法，而地方科學(xué)立法、民主立法、開門立法的博弈過程，會使地方法規(guī)與全國性法律形成統(tǒng)一和銜接，可以盡可能地減少行政治堵的負(fù)面效應(yīng)。

 

另外一個需要高度重視的程序正義是，地方治堵、治污一定要先更加嚴(yán)格地對公車使用作出規(guī)定，在將公車數(shù)量、使用壓縮到群眾滿意的背景下，再去引導(dǎo)私車和社會車輛。

 

綜合看，北京的治堵、治污政策絕不僅僅是地方政策，會被其他城市迅速效仿。正因?yàn)榇?，北京市有關(guān)部門在治堵、治污的過程中應(yīng)格外注重政策制定的法律基礎(chǔ)、民意向背、程序正義，為其他城市作出表率。