論公路收費(fèi)政策的修訂與改革歷程

8月9日，交通運(yùn)輸部就人大建議第4147號(hào)關(guān)于要求完善收費(fèi)公路政策的建議和人大建議第1306號(hào)關(guān)于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的建議作出答復(fù)，表示《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已上報(bào)國(guó)務(wù)院，擬對(duì)收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定。對(duì)于加快取消收費(fèi)公路，交通運(yùn)輸部表示，由于國(guó)家財(cái)政資金保障仍然不足，還需要繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》施行以來(lái)，隨著新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，如何對(duì)其修訂一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年7月公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂意見(jiàn)稿提出，高速公路收費(fèi)擬不再事先規(guī)定期限，而是根據(jù)修路貸款債務(wù)償還情況確定；高速公路收費(fèi)到期后，將繼續(xù)收取養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)。高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化成為政策方向。這在當(dāng)時(shí)引發(fā)了極大爭(zhēng)議。已上報(bào)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》多大程度上吸收了民意、為何強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持利用好收費(fèi)公路政策、是否是遵循了國(guó)際慣例、能否觸及公路收費(fèi)體制的深層痼疾，越發(fā)引人關(guān)注。

公路收費(fèi)政策為何需要修改

現(xiàn)行公路收費(fèi)政策的法理性建立在1984年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“貸款修路，收費(fèi)還貸”基礎(chǔ)上。這一政策為在國(guó)家財(cái)政能力不足的情況下大力發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力保障。截至2015年的31年間，全國(guó)公路總里程已達(dá)457.7萬(wàn)公里，增長(zhǎng)了4.9倍。其中一級(jí)公路達(dá)到9.1萬(wàn)公里，二級(jí)公路達(dá)到36萬(wàn)公里，分別是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是從無(wú)到有，達(dá)到12.4萬(wàn)公里，里程數(shù)超越美國(guó)成為世界第一。

公路里程數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)和公路等級(jí)不斷提高，證明了當(dāng)初發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施政策的正確性，這也是公路收費(fèi)的最大法理性所在。但隨著時(shí)間推移，許多公路實(shí)際償債期到期而仍在繼續(xù)收費(fèi)，逐漸遭到廣泛批評(píng)。一段時(shí)間里，設(shè)卡收費(fèi)也盛行一時(shí)。許多收費(fèi)公路實(shí)際上異化為“尋租路”，不僅腐敗叢生，還極大制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，漸漸侵蝕了收費(fèi)公路政策的法理性。

為治理公路亂收費(fèi)，制度層面先后出臺(tái)了《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，后者起著主要制度規(guī)制作用。按照現(xiàn)行條例，政府還貸公路最長(zhǎng)收費(fèi)期限不得超過(guò)15年，中西部省份不得超過(guò)20年；經(jīng)營(yíng)性公路最長(zhǎng)收費(fèi)期限不得超過(guò)25年，中西部省份不得超過(guò)30年，一旦收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)。

然而，現(xiàn)行條例雖為取消公路收費(fèi)設(shè)置了剛性節(jié)點(diǎn)，但又面臨其他挑戰(zhàn)。一方面，30多年來(lái)建設(shè)的許多公路已經(jīng)老化，養(yǎng)護(hù)成本迅速增加；另一方面，一輪又一輪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，催生出公路升級(jí)、改擴(kuò)建和新建的巨大需求，也因此留下了巨大的建設(shè)資金缺口和地方政府性債務(wù)，以時(shí)間劃定收費(fèi)期限的方式，不僅可能導(dǎo)致公路基礎(chǔ)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)難以為繼，還可能抬高地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平，產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

基于多方面考量，2011年交通部提出了對(duì)公路分類(lèi)管理的思路。即構(gòu)建“兩個(gè)路網(wǎng)體系”，其中占全國(guó)公路總里程97%的公路將由政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，交公眾免費(fèi)使用。其余3%的收費(fèi)公路，主要集中在高速公路上。普通公路承擔(dān)基礎(chǔ)性的、均等化的服務(wù)以體現(xiàn)公路的公共性，高速公路實(shí)施“用路者付費(fèi)”原則，以維持公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求，這為公路收費(fèi)找到了新的法理性。這一思路，也成為《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿的立法原則。

現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙

盡管對(duì)公路實(shí)施分類(lèi)管理的政策，為高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實(shí)卻是，“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的劃分還不明確，已固化的利益格局又不斷增加了對(duì)公路實(shí)施分類(lèi)管理的難度。有的通過(guò)公路產(chǎn)權(quán)的多次轉(zhuǎn)讓和貸款抵押等手段，混淆了債權(quán)債務(wù)關(guān)系，模糊了實(shí)際償債期限；有的擅自對(duì)二級(jí)公路改擴(kuò)建，以此延長(zhǎng)收費(fèi)期限；有的以環(huán)保為名，將公路劃歸景區(qū)，以此收取費(fèi)用；有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費(fèi)。這些變相延長(zhǎng)收費(fèi)的做法，減損了高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化的法理性和公眾說(shuō)服力。

交通部表示，擬對(duì)收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定，凸顯出以剛性制度應(yīng)對(duì)變相延長(zhǎng)收費(fèi)的決心。但無(wú)論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復(fù)看，全部取締各類(lèi)違規(guī)及不合理收費(fèi)的剛性約束還不夠，彈性仍然過(guò)大，有可能為遏制變相收費(fèi)留下制度空隙。

比如，公眾高度關(guān)注的重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策，交通部的答復(fù)認(rèn)為，實(shí)行重大節(jié)假日小型客車(chē)免費(fèi)通行政策有相應(yīng)的法律依據(jù)，對(duì)刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需起到了積極作用，但也引發(fā)了部分路段免費(fèi)后交通量遠(yuǎn)超其設(shè)計(jì)通行能力，造成公路主線的嚴(yán)重?fù)矶碌葐?wèn)題，有必要重新評(píng)估論證。那么，在這項(xiàng)政策上以法理依據(jù)為導(dǎo)向還是以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，不能含糊。

又如，對(duì)于加快取消收費(fèi)公路，交通部表示，還需繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費(fèi)政策，怎樣才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要對(duì)公共利益、收費(fèi)公路投資者、債權(quán)人和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益綜合考量，如果僅僅出臺(tái)原則表述，恐怕對(duì)于現(xiàn)實(shí)缺乏指導(dǎo)力。

再如，收費(fèi)公路需要建立切合實(shí)際的價(jià)格體系。這一體系應(yīng)主要由借貸修路時(shí)形成的債務(wù)、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用決定。但是到底形成了多少債務(wù)，到目前還了多少，運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)花費(fèi)多少，公眾通常一無(wú)所知。缺乏知情權(quán)，公路收費(fèi)的黑洞很難見(jiàn)光，收費(fèi)價(jià)格就總會(huì)產(chǎn)生不利于公共利益的傾向。

實(shí)施收費(fèi)政策還應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)

客觀看，中國(guó)公路管理模式的變動(dòng)艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性，在全世界都是一個(gè)難題。美國(guó)是除中國(guó)外高速公路里程超過(guò)10萬(wàn)公里的唯一國(guó)家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀(jì)50年代美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《聯(lián)邦資助公路建設(shè)法案》，確定美國(guó)洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資，這賦予了美國(guó)對(duì)公路管理的聯(lián)邦政府主導(dǎo)權(quán)，能夠讓高速公路保持基本的公共屬性，只收取象征性費(fèi)用。同時(shí)，卻導(dǎo)致了私人資本難以進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，高速公路建設(shè)發(fā)展停滯的問(wèn)題出現(xiàn)。

日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性質(zhì)的公路公團(tuán)作為管理方，公路預(yù)算和規(guī)劃由政府決定，公路養(yǎng)護(hù)、債務(wù)清償由公團(tuán)負(fù)責(zé)。表面上，這種模式有利于公路公共屬性和市場(chǎng)屬性的平衡，但由于采取的是“統(tǒng)一核算制”，導(dǎo)致了公路收費(fèi)價(jià)格體制單一化。由于高速公路建設(shè)負(fù)債巨大，日本不得不采取延長(zhǎng)收費(fèi)期限等措施，引發(fā)民意反對(duì)。

德國(guó)過(guò)去一直以高速公路免收通行費(fèi)而被視作神話，但神話目前正在走向劇終。免費(fèi)政策導(dǎo)致德國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)出現(xiàn)資金缺口，同時(shí)產(chǎn)生了國(guó)際間的通行不公平問(wèn)題。根據(jù)申根協(xié)定，簽約國(guó)間可以自由通行，但德國(guó)民眾前往臨近的法國(guó)、意大利等國(guó)，需要繳納高速公路通行費(fèi)，反之，其他申根國(guó)家公民進(jìn)入德國(guó)則無(wú)須繳費(fèi)。這讓德國(guó)國(guó)內(nèi)部分政客開(kāi)始推行高速公路收費(fèi)政策，按照進(jìn)程，有可能今年就開(kāi)始實(shí)施。盡管德國(guó)開(kāi)始公路收費(fèi)可能遭到歐盟對(duì)其進(jìn)行違約指控，但實(shí)際上，高速公路收費(fèi)一直是歐盟委員會(huì)的立場(chǎng)。歐盟委員會(huì)一直在呼吁德國(guó)放棄稅收補(bǔ)貼政策，實(shí)施“使用者買(mǎi)單”模式。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全世界有超過(guò)70個(gè)國(guó)家采取收費(fèi)模式，且近年來(lái)實(shí)施收費(fèi)公路政策的國(guó)家還在不斷增加，特別是新興經(jīng)濟(jì)體。從這個(gè)角度看，中國(guó)對(duì)高速公路實(shí)施長(zhǎng)期收費(fèi)政策，符合國(guó)際潮流。不同之處在于，中國(guó)國(guó)家財(cái)政能力強(qiáng)于其他國(guó)家，在維護(hù)公路的公共屬性上還未發(fā)揮應(yīng)有作用。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于高速公路的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管有成熟的法律體系，而中國(guó)仍然落后。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》不能只強(qiáng)調(diào)在收費(fèi)上符合國(guó)際潮流，在制度建設(shè)上繼續(xù)滯后。

改革如何觸及深層體制痼疾

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的使命，不僅在于找到利益平衡點(diǎn)，找到高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化的法理依據(jù)，還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個(gè)問(wèn)題。

其一，法律法規(guī)的協(xié)同問(wèn)題。按照2015年版的《條例》修訂稿，與《公路法》第五十九條規(guī)定的依法設(shè)立收費(fèi)公路所規(guī)定的情形，存在明顯差異。此外，按照此次交通部對(duì)人大的答復(fù)，認(rèn)為在公路管理體制改革方案尚未確定的情況下，全面修改《公路法》條件尚不成熟。那么，下位法是否該服從上位法，改革是否必須突破法律規(guī)定，需要更系統(tǒng)的說(shuō)明。

其二，如何讓預(yù)算管理發(fā)揮效力的問(wèn)題。高速公路的債務(wù)數(shù)據(jù)、營(yíng)收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護(hù)成本等一直是公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)。目前，高速公路的運(yùn)營(yíng)已納入預(yù)算管理，本應(yīng)透明，但公眾的不信任表明，預(yù)算管理還未發(fā)揮關(guān)鍵作用。這一方面緣于地方人大對(duì)預(yù)決算的解讀能力有待提高，監(jiān)管作用發(fā)揮不出來(lái)；另一方面也是地方利益決定的結(jié)果。即使地方人大有能力起到監(jiān)管作用，由于高速公路涉及地方利益，也有可能監(jiān)而不管。

其三，是否存在重復(fù)征稅的問(wèn)題。不少人質(zhì)疑，買(mǎi)車(chē)已交了車(chē)輛購(gòu)置稅，加油又交了燃油稅，為何用路還要繳納通行費(fèi)，這是否涉嫌重復(fù)征稅？按照權(quán)威解釋?zhuān)?chē)購(gòu)稅主要用于公路建設(shè)，燃油稅則不僅用于普通公路養(yǎng)護(hù)，還用于航道養(yǎng)護(hù)、環(huán)境保護(hù)、新能源發(fā)展等方面。然而，這并不能消除重復(fù)征稅的質(zhì)疑。質(zhì)疑背后，指向的是車(chē)購(gòu)稅、燃油稅、高速公路通行費(fèi)的去向。無(wú)法完全公開(kāi)透明，深層體制弊端就無(wú)法被觸及。

其四，公路收費(fèi)與物流業(yè)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題。按照國(guó)家發(fā)改委的數(shù)據(jù)，2015年中國(guó)物流費(fèi)用占GDP之比高達(dá)16%，遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家水平。全國(guó)工商聯(lián)數(shù)據(jù)認(rèn)為，物流成本已占企業(yè)生產(chǎn)成本的30%－40%，嚴(yán)重制約了企業(yè)發(fā)展。但是，按照交通部研究結(jié)果，中國(guó)物流業(yè)的快速發(fā)展利益于公路收費(fèi)政策改善了路網(wǎng)，車(chē)輛通行費(fèi)僅占社會(huì)物流總費(fèi)用的1.9%左右。孰是孰非，事關(guān)公路收費(fèi)有利于還是不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局?？傊妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂和演變過(guò)程，顯示出以法治化、公開(kāi)化推進(jìn)公路收費(fèi)政策的政策傾向，這是“得”的一面。沒(méi)有切實(shí)觸及公路管理體制的深層弊端，在突破利益格局束縛，維護(hù)公共利益至上仍缺少剛性保證，則是“失”的一面。保證“得”，彌補(bǔ)“失”，是公路收費(fèi)政策改革的關(guān)鍵所在。