交通部體制改革展開(kāi) 法規(guī)政策等將由部委統(tǒng)一制定

 

    在成立大部委近一年之后，交通運(yùn)輸部行政管理體制改革已經(jīng)開(kāi)始全面推開(kāi)。

 

    日前，交通運(yùn)輸部向各地交通管理部門(mén)印發(fā)了《地方交通運(yùn)輸大部門(mén)體制改革研究》的研究報(bào)告。

 

    該研究報(bào)告提出了深化交通運(yùn)輸行政管理體制改革的原則和目標(biāo)，以及優(yōu)化交通運(yùn)輸行政管理組織結(jié)構(gòu)的基本模式。

 

    據(jù)參與報(bào)告起草的交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究員戰(zhàn)略所所長(zhǎng)徐麗介紹，該報(bào)告為各地交通運(yùn)輸部門(mén)按照大部門(mén)、大管理、大統(tǒng)籌、大協(xié)調(diào)的思路，轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、創(chuàng)新體制提供了具有方向性和原則性的意見(jiàn)和建議。

 

    該報(bào)告建議，交通運(yùn)輸主管部門(mén)及其專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)劃清職權(quán)范圍，政事分開(kāi)，各司其職，而其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)模式，則應(yīng)主要體現(xiàn)為“橫向部門(mén)制+縱向?qū)蛹?jí)制”的直線職能制，以職能定位為基礎(chǔ)，橫向部門(mén)化設(shè)置機(jī)構(gòu)，縱向?qū)蛹?jí)化界定權(quán)責(zé)。

 

政事分開(kāi)

 

    “政事不分”一向是制約我國(guó)交通發(fā)展的主要因素，而交通運(yùn)輸部也正是針對(duì)此綜合建立。

 

    專(zhuān)家認(rèn)為，目前地方交通運(yùn)輸行政管理體制的主要問(wèn)題在于，從行業(yè)的外部關(guān)系來(lái)看，交通主管部門(mén)與政府其他行業(yè)部門(mén)多頭行政，權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象比較普遍。不僅不同運(yùn)輸方式被普遍的分割管理，而且在交通運(yùn)輸規(guī)劃，投資，建設(shè)立項(xiàng)，運(yùn)營(yíng)管理等方面，交通主管部門(mén)與其他行業(yè)主管部門(mén)也存在著許多職權(quán)交叉的情況。

 

    同時(shí)，從行業(yè)的內(nèi)部關(guān)系來(lái)看，管理橫向部門(mén)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)，縱向?qū)蛹?jí)間則邊界模糊，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。

 

    報(bào)告指出，目前，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展面臨“量”增長(zhǎng)和“質(zhì)”提高的雙重壓力，具有兩個(gè)明顯特征。一是仍處于大建設(shè)大發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)很重;二是逐步向現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型，需要加快完善綜合運(yùn)輸體系，促進(jìn)行業(yè)科學(xué)發(fā)展。

 

    為此，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)李盛霖在2009年全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議上指出，推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系的建設(shè)，將成為2009年交通運(yùn)輸部的工作重點(diǎn)之一。

 

    而推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)從何處著手?對(duì)此徐麗表示，發(fā)展綜合運(yùn)輸體系，做到資源的有效利用，作為交通規(guī)劃和建設(shè)的最終落腳點(diǎn)，體制改革的發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是從地方做起。

 

    報(bào)告認(rèn)為，深化地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)該包括:整合交通運(yùn)輸行政資源，構(gòu)建大部門(mén)體制;轉(zhuǎn)變行業(yè)政府管理職能，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu);統(tǒng)籌交通運(yùn)輸主管部門(mén)及其專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu);全面推進(jìn)行業(yè)依法行政，加強(qiáng)制度建設(shè)?！霸诖蟛块T(mén)體制框架下大力推進(jìn)政事、政企、政資、政社分開(kāi)，決策和執(zhí)行分離，進(jìn)一步優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)?！?

 

    而具體的分工情況則是:凡涉及法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、發(fā)展規(guī)劃等抽象行政行為的決策職能，應(yīng)由交通運(yùn)輸主管部門(mén)集中行使;凡涉及直接從事公共服務(wù)和行政執(zhí)法等具體行政行為的執(zhí)行職能，原則上由交通運(yùn)輸主管部門(mén)設(shè)立專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)分類(lèi)行使。

 

    曾對(duì)大交通體制做過(guò)深入研究的、國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)林家彬認(rèn)為，將政府主管部門(mén)與管理機(jī)構(gòu)分開(kāi)，就是將決策層和執(zhí)行層分開(kāi)，這樣不但有利于提高行政效率，防止腐敗，更有利于各種不同的交通方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃。

 

縱深結(jié)合

 

    在政事分開(kāi)的同時(shí)，在交通運(yùn)輸主管部門(mén)及其專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)模式上，報(bào)告建議，應(yīng)主要應(yīng)體現(xiàn)為"橫向部門(mén)制+縱向?qū)蛹?jí)制"的直線職能制，以職能定位為基礎(chǔ)，橫向部門(mén)化設(shè)置機(jī)構(gòu)，縱向?qū)蛹?jí)化界定權(quán)責(zé)。

 

    其中，在交通運(yùn)輸主管部門(mén)中，所謂橫向結(jié)構(gòu)，即為職能整合的大部門(mén)制，即在地方三級(jí)政府層面推動(dòng)形成“一省一廳”、“一市一局(委)”、“一縣一局”的組織模式。

 

    三級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)的基本職能對(duì)象應(yīng)該包括:公路、水路交通，城市客運(yùn)和地鐵、軌道運(yùn)營(yíng)，民航機(jī)場(chǎng)，地方鐵路(包括城際輕軌)，綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)等。

 

    而縱向結(jié)構(gòu)，則為職能錯(cuò)位的層級(jí)制。省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)的職責(zé)主要為決策，調(diào)度管理，公共關(guān)系平臺(tái)，以及承擔(dān)國(guó)省道，高速公路、地方航道、地方鐵路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理的事權(quán)責(zé)任。

 

    而各市(地)縣(市)等級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)則負(fù)擔(dān)上級(jí)政府決策的具體執(zhí)行，以及轄區(qū)內(nèi)港口、機(jī)場(chǎng)、農(nóng)村公路和綜合交通樞紐建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和城鄉(xiāng)交通一體化的事權(quán)責(zé)任。

 

    而在地方交通運(yùn)輸專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)中，橫向結(jié)構(gòu)應(yīng)為同類(lèi)歸并的部門(mén)制。

 

    報(bào)告建議，省級(jí)層面可實(shí)行"3+2"的基本模式，即一般設(shè)置公路管理局、港航管理局和陸上運(yùn)輸管理局，選擇設(shè)置綜合執(zhí)法局(總隊(duì))、工程質(zhì)量和安全監(jiān)督管理局(站)。

 

    市(地)級(jí)層面可形成公路管理機(jī)構(gòu)(國(guó)省道屬于省級(jí)事務(wù)委托)、港口管理機(jī)構(gòu)、陸上運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)(包括道路運(yùn)輸、城市客運(yùn)、地鐵和軌道交通)、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)為主的基本構(gòu)架?？h(市)級(jí)層面可形成公路管理機(jī)構(gòu)(農(nóng)村公路)、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)為主的基本構(gòu)架。

 

    縱向結(jié)構(gòu)則為條塊結(jié)合的層級(jí)制。公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)省道可探索實(shí)行省以下垂直管理的體制模式，對(duì)農(nóng)村公路可探索實(shí)行省與縣之間條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式。

 

    港航管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方航道、地方海事可探索按流域設(shè)置省級(jí)垂直管理的體制模式，對(duì)港口和水路運(yùn)輸則適宜條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式。其他專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)大多適宜條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式。

 

    徐麗表示，該報(bào)告為各地交通運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的改革提供了方向性的建議，但是由于實(shí)際情況不同，各地還可以根據(jù)自己的情況對(duì)該思路進(jìn)行修訂。例如，有條件的地區(qū)可爭(zhēng)取地方政府支持，在公路、水路、城市交通等基礎(chǔ)項(xiàng)目之外，納入城市交通基礎(chǔ)設(shè)施、交通戰(zhàn)備、旅游客運(yùn)以及口岸、物流協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職能。